信用建設目錄清單專家解讀文章之二 | 目錄清單制是社會信用體系建設邁向“良法善治”的最新實踐

——來源：國家發(fā)展改革委網站

　　近期，《全國公共信用信息基礎目錄（2021年版）》（以下簡稱“目錄”）和《全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版）》（以下簡稱“清單”）正式發(fā)布實施，這是落實社會信用體系建設相關法治要求的重要舉措，為公權力部門歸集公共信用信息、實施失信懲戒提供了重要指引，廓清了公私之間的行為邊界，將顯著提升社會信用體系建設的法治化水平。

　　回顧我國社會信用體系建設實踐，失信行為的認定及失信信息的納入、失信懲戒是社會信用運行的兩大制度基礎和重要支撐。在推進全面依法治國的背景下，要實現(xiàn)社會信用體系建設法治化，必須首先實現(xiàn)公共信用信息納入、失信懲戒這兩大重點領域的法治化。2020年《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號，以下簡稱“49號文”）對這兩大方面的法律規(guī)制提出了要求，提出要“明確界定公共信用信息范圍”，對公共信用信息“實行目錄制管理”；“依法依規(guī)確定失信懲戒措施”，對失信懲戒“實行清單制管理”。本次出臺的目錄、清單遵循了良法善治的理念，符合信用法治的邏輯和最新要求，是信用法治新觀念的最新實踐成果，為推動社會信用體系建設法治化奠定了更加堅實的法治基礎。

　　一、目錄清單制是良法善治理念在社會信用體系建設領域的最新實踐 

　　實行目錄制、清單制管理，是我國在改革開放過程中所進行的重要管理機制創(chuàng)新。通過市場準入負面清單、權力清單、責任清單等方式，可以將分散在法律、法規(guī)、政策中的相關規(guī)定，以目錄清單這種簡潔明了的方式進行集中展示。因此，目錄清單制是推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要法律機制，有助于廓清公私邊界，規(guī)范政府權力，保障合法權利，強化社會共治和社會監(jiān)督。在社會信用領域實行目錄清單制，是以信用良法推動信用善治的良好實踐。

　　在社會信用體系建設的早期，我們已經開始注重采用目錄清單制對公權力的邊界進行廓清。如：上海、浙江、江蘇、湖北、廈門、南京等地方所制定的相關社會信用立法，也普遍實行目錄制、清單制。實踐證明，目錄清單制是實現(xiàn)嚴格法治的一種重要制度創(chuàng)新。本次出臺的目錄、清單，按照49號文的要求，借鑒了我國社會信用體系建設中的相關經驗，以列表形式對公共信用信息納入范圍、失信懲戒措施進行了具體明確的展示，符合全面依法治國的基本方向。

　　二、目錄清單制是實現(xiàn)信用法治統(tǒng)一的重要制度創(chuàng)新 

　　按照49號文的要求，在社會信用體系建設中，必須嚴格以法律、行政法規(guī)和黨中央、國務院的政策為依據，確定公共信用信息的納入范圍及失信懲戒措施的具體種類。這就要求我們在推進社會信用體系建設的過程中，必須以效力層級較高的法律法規(guī)以及黨中央、國務院的政策文件作為根據。由此，效力層級較低的規(guī)范性文件、通知等，將不能作為認定失信行為、采取失信懲戒措施的根據?？疾毂敬纬雠_的目錄、清單，其具體內容在法律法規(guī)等上位法中都有明確規(guī)定，或者在黨中央、國務院的政策文件上都有明確要求，并以目錄清單的形式進行集中列示。

　　目錄、清單的出臺將有助于推動社會信用體系建設標準和法制統(tǒng)一，有效解決不同部門有著不同的失信認定標準、不同部門有著不同懲戒措施的“信用泛化”亂象，防止政出多門、任意行事。認定標準、懲戒措施的全國統(tǒng)一，意味著信用標準和法制更加統(tǒng)一，由此也將進一步推動信用法治的高度統(tǒng)一。

　　三、目錄清單制集中體現(xiàn)了法治理念 

　　目錄、清單本身并不創(chuàng)設新的權力和責任，其本質上是對相關法律法規(guī)規(guī)定以及黨中央、國務院政策文件的集中整理和匯編，并以目錄、清單的形式對相關部門的職責職權進行更加清晰地列示和界定，由此劃定了公權力的權力和責任邊界，切實“將權力關進制度的籠子”。與此同時，目錄清單實際上也明確了私權利主體免于受到失信懲戒的領域，這也厘清了相關信用主體從事社會交往、投資交易等活動的空間和范圍。為釋放市場和社會活力，營造良好信用秩序，提供了重要遵循。

　　目錄將公共信用信息界定為“國家機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織在履行法定職責、提供公共服務過程中產生和獲取的信用信息”，將注冊登記信息等11項信息納入公共信用信息范圍，同時明確要求不得在該范圍之外將相關信息作為公共信用信息進行采集，為信用主體確立了合理的行為預期和行為邊界?？梢钥吹剑夸浰鞔_的信用信息的范圍，將能提醒和警示信用主體在其活動中要嚴格守法履約，以形成并維持良好的信用形象，避免產生失信信息甚至受到失信懲戒。此外，信用信息目錄還將涉及商業(yè)秘密、個人隱私等內容的信息列入應當依法審慎納入的信息，進一步規(guī)范了政府權力，強化了對信用主體的權益保護。

　　清單所規(guī)定的懲戒措施中也有部分措施是由公權力主體所實施，涉及私權利主體的權益減損、義務增加或其他不利益的負擔。清單明確記載了相關公權力主體采取失信懲戒措施的具體情形、懲戒措施種類等事宜，有效規(guī)范了政府權力，防止權力任性。在所列懲戒事項之外，信用主體擁有充分的活動自由。這就體現(xiàn)了對信用主體意思自治、行為自由的尊重，有利于從整體上營造良好的信用秩序，有利于促進經濟社會的健康發(fā)展。

　　綜上所述，目錄、清單是良法善治理念在社會信用領域的集中體現(xiàn)，是社會信用體系建設法治化的一次巨大進步。按照習近平法治思想的要求，公權力機關尤其是各級領導干部是推進法治進程的“關鍵少數”，要自覺運用法治思維和法治方式，推動社會信用法治邁向新臺階，更好發(fā)揮信用在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的積極作用。在全國統(tǒng)一的目錄和清單發(fā)布后，各地應積極貫徹落實，提高社會信用體系建設的法治化水平，努力推動社會信用體系建設高質量發(fā)展，讓信用能夠更好服務于經濟社會發(fā)展需要。同時，按照49號文的要求，地方可以制定相應的公共信用信息補充目錄和失信懲戒措施補充清單。地方在推行這兩項重要制度的過程中，同樣應該按照良法善治的理念，實行嚴格法治，依法審慎地規(guī)定公共信用信息的納入范圍以及失信懲戒的具體措施，為社會信用體系建設法治化奠定更加扎實的制度基礎。